Von Carsten Volkery, New York
Die amerikanische Sozialhilfereform von 1996 galt lange als Vorzeigeprojekt. Auch deutsche Politiker waren begierig zu lernen, wie man Millionen Arbeitslose zurück in den Arbeitsmarkt zwingen kann. Doch die Rezession entblößt die Schwächen des Workfare-Modells.
Arbeitslose in New York: Die Krise offenbart die Schwächen des Modells
New York - Viel ist über sie geredet worden, die große "Welfare to work"-Vision der Clinton-Regierung. Einige kritisierten sie als unmenschlich, andere feierten sie als geniale Lösung. Politiker-Delegationen aus aller Welt, vor allem aus dem Europa der Sozialstaaten, kamen nach New York oder Wisconsin, um zu sehen, wie die Amerikaner das Wunder vollbracht hatten: Innerhalb von fünf Jahren hatte sich die Zahl der Sozialhilfeempfänger von 14,4 Millionen (1996) auf 5,5 Millionen (2001) reduziert.
"Es übertraf die kühnsten Erwartungen, wie viele Leute plötzlich zur Arbeit gingen", sagt Sheldon Danzinger, Professor an der Universität von Michigan. Das 1996 von der Clinton-Regierung angestoßene Gesetz führte zwei Grundsätze ins Sozialsystem ein. Erstens: Wer Sozialhilfe empfängt, muss dafür arbeiten. Zweitens: Jeder Bürger kann maximal fünf Jahre Sozialhilfe während seiner Lebenszeit beanspruchen. Die Bundesstaaten wurden in die Verantwortung genommen, die Zahl der Sozialhilfeempfänger bis 2002 um 50 Prozent zu reduzieren.
Einige Staaten führten daraufhin strikte "Workfare"-Programme ein, die auch die Unqualifizierten, die auf dem Arbeitsmarkt keine Chance haben, zu irgendeiner Tätigkeit zwangen. So kam es, dass in New York plötzlich Tausende von neuen Parkpflegern und U-Bahn-Reinigungskräften auftauchten. Andere Staaten riefen zahlreiche Trainingsprogramme und Initiativen ins Leben, die die lokale Wirtschaft in das Programm mit einbanden.
Doch während die Zahl der Sozialhilfeempfänger unbestreitbar gesunken ist, steht das historische Urteil über die Reform noch aus. Zwei Drittel der Reduktion seien allein auf den Wirtschaftsboom der neunziger Jahre zurückzuführen, sagen Experten. Der Trend habe bereits 1994 begonnen. Die Sozialhilfeempfänger konnten in der expandierenden Wirtschaft leicht Jobs finden, so die Argumentation.
Jetzt ist der Boom jedoch zu Ende: Seit März befinden sich die USA in der Rezession. Beinahe täglich werden neue Massenentlassungen angekündigt. Die Arbeitslosenrate wird laut Vorhersagen mindestens bis zur Mitte des Jahres weiter steigen. "Die Rezession ist der erste wirkliche Härtetest für die Welfare-to-work-Reform", sagt Heather Bushey vom Economic Policy Institute, einem unabhängigen "Think Tank" in Washington.
Kann das neue Sozialhilfesystem, das rund um die Arbeit aufgebaut ist, auch in Zeiten der Arbeitslosigkeit funktionieren? Die ersten Zeichen sind nicht viel versprechend: Die Zahl der Sozialhilfeempfänger ist seit März in etlichen Staaten wieder gestiegen, in manchen um bis zu 20 Prozent. In der Krise sind die ehemaligen Sozialhilfeempfänger die verwundbarsten Arbeiter: Sie werden in der Regel als Erste gefeuert. Sie arbeiten am untersten Ende der Hierarchie in schlecht bezahlten Hilfsjobs, noch dazu in Branchen, die am härtesten von der Attacke auf das World Trade Center betroffen waren: Einzelhandel, Hotels, Dienstleistungen. Diesmal gibt es kein soziales Netz, das sie auffängt.
Im Unterschied zu anderen entlassenen Arbeitnehmern erhalten die meisten keine Arbeitslosenversicherung, weil sie in der Regel nur Teilzeitjobs hatten und damit nicht das vorgeschriebene Minimum an Arbeitszeit erreichen. Nach Angaben des Center for Law and Social Policy arbeiten die ehemaligen Sozialhilfeempfänger durchschnittlich nicht mehr als 30 Stunden pro Woche, weniger als die Hälfte von ihnen arbeitet das ganze Jahr hindurch.
Noch prekärer ist die Lage für die "Workfare"-Teilnehmer, die im Dezember ihr Fünf-Jahres-Maximum erreicht haben. Die "New York Times" berichtet von New Yorkern, die im Austausch für ihre Sozialhilfe jahrelang die U-Bahnen gesäubert hatten - in der Hoffnung, am Ende einen regulären Job bei dem U-Bahn-Betreiber zu landen. Der Job mitsamt Gewerkschaftslohn wurde ihnen auch immer wieder versprochen. Inzwischen jedoch herrscht Einstellungsstopp. Gleichzeitig bleiben die Schecks der Bundesregierung aus: Zeit abgelaufen.
"In guten Zeiten dient das Fünf-Jahres-Maximum der Motivation, in schlechten Zeiten wird es zur Strafe", sagt Pamela Holcomb vom Urban Institute. Nun hat der Staat New York ein eigenes Sicherheitsnetz, um die Härtefälle abzufedern. Doch das ist die Ausnahme. Für Beobachter wie Holcomb ist die Sache klar: Das Welfare-to-work-Gesetz stößt in einer Rezession an seine Grenzen. Die Reform hat die Sozialhilfeempfänger zwar aus der Abhängigkeit vom Staat gerissen, doch ihr zweites Ziel, nämlich die Lage der Armen zu verbessern, hat sie noch nicht erreicht.
Dazu kommt eine weitere unglückliche Entwicklung: Die Zahl der Sozialhilfeempfänger steigt, während die Budgets der Bundesstaaten schrumpfen. Das heißt, dass sie mehr Geld für die eigentlichen Sozialhilfezahlungen aufwenden und dafür Geld aus der Fortbildung abziehen müssen.
Der US-Kongress wird sich in den nächsten Wochen ohnehin mit dem Workfare-Gesetz befassen müssen: Es läuft zum 30. September aus und muss erneut verabschiedet werden. Experten fordern, das Gesetz "rezessionsfest" zu machen. Eine der meist genannten Forderungen ist die Aufweichung der Fünf-Jahres-Obergrenze. Holcomb etwa könnte sich eine Ausnahmeregelung in Regionen mit besonders hoher Arbeitslosigkeit vorstellen. Danzinger schlägt vor, die Hürden zur Arbeitslosenversicherung zu senken, so dass auch entlassene Teilzeitarbeiter erfasst werden. Außerdem fordert er zusätzliche Bundesmittel, um die einzelnen Staaten zu entlasten.
Holcomb und Bushey sind zuversichtlich, dass der Kongress zumindest einige Verbesserungen vornehmen wird. Doch Danzinger ist sich da nicht so sicher. Seiner Meinung nach könnte es passieren, dass der Kongress das Gesetz einfach für zwei Jahre verlängert - ohne Veränderung. "Es ist sehr gut möglich, dass sie sagen: Wir sind gerade zu beschäftigt mit der Homeland Security."
Die amerikanische Sozialhilfereform von 1996 galt lange als Vorzeigeprojekt. Auch deutsche Politiker waren begierig zu lernen, wie man Millionen Arbeitslose zurück in den Arbeitsmarkt zwingen kann. Doch die Rezession entblößt die Schwächen des Workfare-Modells.
Arbeitslose in New York: Die Krise offenbart die Schwächen des Modells
New York - Viel ist über sie geredet worden, die große "Welfare to work"-Vision der Clinton-Regierung. Einige kritisierten sie als unmenschlich, andere feierten sie als geniale Lösung. Politiker-Delegationen aus aller Welt, vor allem aus dem Europa der Sozialstaaten, kamen nach New York oder Wisconsin, um zu sehen, wie die Amerikaner das Wunder vollbracht hatten: Innerhalb von fünf Jahren hatte sich die Zahl der Sozialhilfeempfänger von 14,4 Millionen (1996) auf 5,5 Millionen (2001) reduziert.
"Es übertraf die kühnsten Erwartungen, wie viele Leute plötzlich zur Arbeit gingen", sagt Sheldon Danzinger, Professor an der Universität von Michigan. Das 1996 von der Clinton-Regierung angestoßene Gesetz führte zwei Grundsätze ins Sozialsystem ein. Erstens: Wer Sozialhilfe empfängt, muss dafür arbeiten. Zweitens: Jeder Bürger kann maximal fünf Jahre Sozialhilfe während seiner Lebenszeit beanspruchen. Die Bundesstaaten wurden in die Verantwortung genommen, die Zahl der Sozialhilfeempfänger bis 2002 um 50 Prozent zu reduzieren.
Einige Staaten führten daraufhin strikte "Workfare"-Programme ein, die auch die Unqualifizierten, die auf dem Arbeitsmarkt keine Chance haben, zu irgendeiner Tätigkeit zwangen. So kam es, dass in New York plötzlich Tausende von neuen Parkpflegern und U-Bahn-Reinigungskräften auftauchten. Andere Staaten riefen zahlreiche Trainingsprogramme und Initiativen ins Leben, die die lokale Wirtschaft in das Programm mit einbanden.
Doch während die Zahl der Sozialhilfeempfänger unbestreitbar gesunken ist, steht das historische Urteil über die Reform noch aus. Zwei Drittel der Reduktion seien allein auf den Wirtschaftsboom der neunziger Jahre zurückzuführen, sagen Experten. Der Trend habe bereits 1994 begonnen. Die Sozialhilfeempfänger konnten in der expandierenden Wirtschaft leicht Jobs finden, so die Argumentation.
Jetzt ist der Boom jedoch zu Ende: Seit März befinden sich die USA in der Rezession. Beinahe täglich werden neue Massenentlassungen angekündigt. Die Arbeitslosenrate wird laut Vorhersagen mindestens bis zur Mitte des Jahres weiter steigen. "Die Rezession ist der erste wirkliche Härtetest für die Welfare-to-work-Reform", sagt Heather Bushey vom Economic Policy Institute, einem unabhängigen "Think Tank" in Washington.
Kann das neue Sozialhilfesystem, das rund um die Arbeit aufgebaut ist, auch in Zeiten der Arbeitslosigkeit funktionieren? Die ersten Zeichen sind nicht viel versprechend: Die Zahl der Sozialhilfeempfänger ist seit März in etlichen Staaten wieder gestiegen, in manchen um bis zu 20 Prozent. In der Krise sind die ehemaligen Sozialhilfeempfänger die verwundbarsten Arbeiter: Sie werden in der Regel als Erste gefeuert. Sie arbeiten am untersten Ende der Hierarchie in schlecht bezahlten Hilfsjobs, noch dazu in Branchen, die am härtesten von der Attacke auf das World Trade Center betroffen waren: Einzelhandel, Hotels, Dienstleistungen. Diesmal gibt es kein soziales Netz, das sie auffängt.
Im Unterschied zu anderen entlassenen Arbeitnehmern erhalten die meisten keine Arbeitslosenversicherung, weil sie in der Regel nur Teilzeitjobs hatten und damit nicht das vorgeschriebene Minimum an Arbeitszeit erreichen. Nach Angaben des Center for Law and Social Policy arbeiten die ehemaligen Sozialhilfeempfänger durchschnittlich nicht mehr als 30 Stunden pro Woche, weniger als die Hälfte von ihnen arbeitet das ganze Jahr hindurch.
Noch prekärer ist die Lage für die "Workfare"-Teilnehmer, die im Dezember ihr Fünf-Jahres-Maximum erreicht haben. Die "New York Times" berichtet von New Yorkern, die im Austausch für ihre Sozialhilfe jahrelang die U-Bahnen gesäubert hatten - in der Hoffnung, am Ende einen regulären Job bei dem U-Bahn-Betreiber zu landen. Der Job mitsamt Gewerkschaftslohn wurde ihnen auch immer wieder versprochen. Inzwischen jedoch herrscht Einstellungsstopp. Gleichzeitig bleiben die Schecks der Bundesregierung aus: Zeit abgelaufen.
"In guten Zeiten dient das Fünf-Jahres-Maximum der Motivation, in schlechten Zeiten wird es zur Strafe", sagt Pamela Holcomb vom Urban Institute. Nun hat der Staat New York ein eigenes Sicherheitsnetz, um die Härtefälle abzufedern. Doch das ist die Ausnahme. Für Beobachter wie Holcomb ist die Sache klar: Das Welfare-to-work-Gesetz stößt in einer Rezession an seine Grenzen. Die Reform hat die Sozialhilfeempfänger zwar aus der Abhängigkeit vom Staat gerissen, doch ihr zweites Ziel, nämlich die Lage der Armen zu verbessern, hat sie noch nicht erreicht.
Dazu kommt eine weitere unglückliche Entwicklung: Die Zahl der Sozialhilfeempfänger steigt, während die Budgets der Bundesstaaten schrumpfen. Das heißt, dass sie mehr Geld für die eigentlichen Sozialhilfezahlungen aufwenden und dafür Geld aus der Fortbildung abziehen müssen.
Der US-Kongress wird sich in den nächsten Wochen ohnehin mit dem Workfare-Gesetz befassen müssen: Es läuft zum 30. September aus und muss erneut verabschiedet werden. Experten fordern, das Gesetz "rezessionsfest" zu machen. Eine der meist genannten Forderungen ist die Aufweichung der Fünf-Jahres-Obergrenze. Holcomb etwa könnte sich eine Ausnahmeregelung in Regionen mit besonders hoher Arbeitslosigkeit vorstellen. Danzinger schlägt vor, die Hürden zur Arbeitslosenversicherung zu senken, so dass auch entlassene Teilzeitarbeiter erfasst werden. Außerdem fordert er zusätzliche Bundesmittel, um die einzelnen Staaten zu entlasten.
Holcomb und Bushey sind zuversichtlich, dass der Kongress zumindest einige Verbesserungen vornehmen wird. Doch Danzinger ist sich da nicht so sicher. Seiner Meinung nach könnte es passieren, dass der Kongress das Gesetz einfach für zwei Jahre verlängert - ohne Veränderung. "Es ist sehr gut möglich, dass sie sagen: Wir sind gerade zu beschäftigt mit der Homeland Security."
