Die wirren Gesetze der Eurokraten

In internationalen Organisationen ist diese Tendenz noch stärker, weil die Kontrolle von außen schwächer ist. Die Bürger verstehen nicht, was dort vor sich geht, und den Politikern fehlt der Anreiz, die internationalen Bürokraten wirksam zu kontrollieren. Geht ein Minister gegen Leerlauf und Verschwendung in seinem eigenen Haus vor, kommen die Einsparungen ihm selbst - seiner politischen Handlungsfähigkeit - zugute. Setzt er sich dagegen in einer internationalen Organisation für Effizienzverbesserung ein, muss er erst die Minister anderer Länder überzeugen und dann noch die Rationalisierungsgewinne mit ihnen teilen.

Die Hälfte des Haushalts frisst die Agrarpolitik

In den europäischen Institutionen arbeiten sicher viele Idealisten - vielleicht sogar mehr als anderswo. Aber erst das gemeinsame Organisationsinteresse verbindet - und fördert jene Regelungswut, unter der die EU-Bürger zunehmend ächzen. Es gibt nicht viel anderes, das mehr als 30 000 Beamte, 20 000 allein in der Kommission, aus 15 verschiedenen Ländern gemeinsam haben.

Eine Studie für den Zeitraum 1960 bis 1990 hat gezeigt, dass der Personalbestand der Gemeinschaft mehr als dreimal so schnell stieg wie die Bevölkerung. Ein Fall für Parkinsons Gesetz?

Die Brüsseler Eurokratie ist nicht nur groß, teuer und verschwenderisch, sie hat auch mehr Macht als andere internationale Organisationen - und sie nutzt diese Macht zu einer wahren Flut bürokratischer Regulierungen.

Notorisch ist die Regelungswut der EU-Kommission in der Agrarpolitik. Zunächst einmal interveniert sie in allen möglichen Märkten, um die Preise zu stützen. Dann lagert sie die aufgekauften Überschüsse in riesige Kühlhäuser ein. Zum Schluss verkauft sie diese absurderweise zu einem viel niedrigeren Preis auf dem Weltmarkt (die Differenz zahlt der europäische Steuerzahler) oder lässt sie vernichten beziehungsweise zu Viehfutter "denaturieren". Für Agrarimporte erhebt sie einen variablen Zoll, der den europäischen Markt vom Weltmarkt abschottet. Für Milch existieren Produktionsquoten, deren Einhaltung Brüssel mit großem Verwaltungsaufwand überwacht. Etwa die Hälfte des Gemeinschaftshaushalts frisst die Agrarpolitik.

Subventionen für die Landwirtschaft lassen sich heute eigentlich nur noch als Belohnung für die Umweltleistungen der Bauern rechtfertigen. Der Wert dieser Leistungen hängt aber davon ab, wo sie erbracht werden: Im Naherholungsgebiet großer Städte sind sie mehr wert als fernab in der Grenzöde. Außerdem hängt die Zahlungsbereitschaft der Bürger für eine natürliche Umwelt vom Einkommensniveau ab. Das Pro-Kopf-Einkommen ist aber in den Ländern der Union höchst unterschiedlich. In Dänemark und Luxemburg ist es etwa dreimal so hoch wie in Griechenland und Portugal.

Deshalb war es ein Fehler, die Agrarpolitik auf europäischer Ebene zu zentralisieren. Notwendig war nur ein gemeinsamer Agrarmarkt. Die Subventionierung der Landwirtschaft hätte den Ländern und Gemeinden übertragen werden müssen. Denn die Bürger vor Ort wissen am besten, was ihnen der lokale Umweltschutz wert ist.

Auch bei der Umverteilung von Gemeinschaftsmitteln über Struktur- und Kohäsionsfonds zeigt sich der Bürokratismus der Kommission. Wer Geld will, muss konkrete Projektanträge vorlegen. Die Kommission wählt dann die ihr geeignet erscheinenden aus. Sie kann aber gar nicht beurteilen, wo und wie das Geld am sinnvollsten ausgegeben werden sollte. Die Mitgliedstaaten und ihre Regionen wissen das viel besser. Deshalb der Vorschlag, die Mittel für die ärmeren Mitgliedstaaten ohne detaillierte Verwendungsbindung zu vergeben. Wenn die Empfängerländer das Geld für ihre Regionen selbst verteilen dürften, natürlich unter Kontrolle des Rechnungshofs, wären sie vielleicht sogar mit weniger zufrieden. Missbrauch ist natürlich nicht auszuschließen, aber auch im bisherigen System fast üblich, wie der Europäische Rechnungshof permanent nachweist.

Ähnlich verhält es sich mit der europäischen Forschungspolitik. Sie hat das Ziel, besonders erfolgversprechende Vorhaben der Grundlagenforschung finanziell zu fördern. Oft stehen spektakuläre Projekte im Vordergrund. "Das Auto der Zukunft", "die Eisenbahn der Zukunft", "das Flugzeug der Zukunft" und "der Computer der Zukunft" sollen von der Kommission identifiziert und mit ihrer Hilfe entwickelt werden.

Die Kommission kann aber gar nicht wissen, welche der beantragten Forschungsprojekte den größten Erfolg versprechen. Die Auswahl können am besten diejenigen treffen, die als Forscher und Unternehmer direkt am Erfolg beteiligt sind, aber auch das Risiko des Scheiterns tragen. Die Kommission stochert im Nebel herum. Und weil nur ein Teil der Antragsteller bedacht werden kann, also rationiert wird, sind Filz, Korruption und Behördenwillkür programmiert. Wie eine Untersuchung zeigt, führten nur 30 von 1000 geförderten Projekten zur Einführung eines neuen Produkts.

Die Anmaßung von Wissen, die der Forschungspolitik der Brüsseler Bürokratie zugrunde liegt, wäre vermeidbar. Anstatt diesen oder jenen zu bevorzugen, müsste die Kommission die Grundlagenforschung aller Antragsteller mit dem gleichen Prozentsatz subventionieren. Diesen Prozentsatz könnte man entweder im Voraus festlegen, oder er könnte, nachdem alle zulässigen Anträge vorliegen, so gewählt werden, dass die Haushaltsmittel ausreichen. Die Kommission will das aber nicht, denn sie hätte dann weniger Macht.

Kaum zu bremsen ist die Regelungswut der Kommission schließlich, wenn es um die so genannten Produktregulierungen geht. Brüssel bestimmt, wie ein Traktorsitz aussehen muss, wie laut ein Rasenmäher sein darf und welche Qualität das Trinkwasser haben sollte (weitere Beispiele in meinem Buch Europa-Chauvinismus). Inzwischen gibt es etwa 10 000 europäische Produktnormen. Niemand glaubt, dass sie alle notwendig sind.

Wenn europäische Produktnormen einstimmig von allen Mitgliedstaaten beschlossen werden, ist dagegen in der Regel nichts zu sagen. Über das, was sicher oder gesund ist, gehen die Meinungen aber oft auseinander. Die optimale Trinkwasserqualität ist eine Frage der Kosten und daher des Einkommens, und das deutsche Reinheitsgebot für Bier wird anderswo eher belächelt. Wo es solche Präferenzunterschiede gibt, ist europäische Einheitsqualität fehl am Platz. Problematisch sind nationale Produktnormen nur dort, wo sie - auf Drängen heimischer Interessengruppen - dazu missbraucht werden, unliebsame ausländische Konkurrenz fern zu halten. Zwar steht es den ausländischen Produzenten frei, ebenfalls Güter herzustellen und zu verkaufen, die diesen Vorschriften entsprechen, aber mangels Masse wären sie wahrscheinlich weniger wettbewerbsfähig als die heimische Industrie. Um einen solchen Missbrauch abzustellen, benötigt man aber keine europäische Produktnorm. Das betreffende Land muss nur verpflichtet werden können, die Normen der anderen anzuerkennen. Das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung verdanken wir dem Europäischen Gerichtshof. Die Brüsseler Bürokratie will dagegen die europäische Einheitsqualität.

Unterstützt wird sie dabei vor allem von den Großunternehmen, die sich davon Mengenvorteile und Schutz vor Konkurrenz aus Drittländern versprechen. Nicht daran gelegen ist den Verbrauchern, die unterschiedliche Produktqualität nachfragen, und den mittelständischen Betrieben, die sich an diesen Qualitätswünschen oft bereitwilliger orientieren als die Großunternehmen.

Ein letztes Beispiel für unnötige Bürokratie ist die europäische Wettbewerbspolitik. Besser als die Kommission können die Mitgliedstaaten oder ihre Regionen beurteilen, ob der Wettbewerb auf ihrem Markt gestört ist und was am besten dagegen getan werden kann. Zwar spricht viel für ein einheitliches europäisches Wettbewerbsrecht, aber die Anwendung dieses Rechts sollte zunächst den Kartellämtern der Mitgliedstaaten und -regionen überlassen bleiben.

Die europäischen Institutionen werden lediglich als Berufungsinstanz gebraucht. Sie müssen darüber wachen, dass das europäische Recht eingehalten wird. Nur bei grenzüberschreitenden Kartellen und Fusionen könnte die Kommission als erste Instanz tätig werden. Wettbewerbskommissar Monti ist immerhin zu einer vorsichtigen Dezentralisierung bereit. Das Problem ist nur, dass er zugleich die Meldepflicht für Kartelle abschaffen will. Dies würde aber die Wettbewerbspolitik schwächen.

Woher rührt der zentralistische Regulierungsdrang Brüssels? Die europäischen Verträge räumen der Kommission eine außergewöhnliche Fülle von Kompetenzen ein, vor allem das Vorschlagsmonopol für die europäische Rechtsetzung. Das Europaparlament und auch der Ministerrat dürfen zwar - seit dem Vertrag von Maastricht - die Kommission "auffordern", zu bestimmten Themen Rechtsakte zu entwerfen. Aber die Kommission hat bereits klargestellt, dass sie sich nicht verpflichtet fühlt, derartigen Aufforderungen auch nachzukommen.

Die Kommission kann jedes Gesetz blockieren

Das Vorschlagsmonopol der Kommission ist höchst ungewöhnlich. Man stelle sich vor, in Deutschland könnten Bundestag und Bundesrat Gesetze nur dann verabschieden, wenn vorher die Ministerialbürokratie - also noch nicht einmal der Minister oder das Regierungskabinett - einen Referentenentwurf beschlossen hat. In einer Demokratie sollte die staatliche Bürokratie nicht nur kein Vorschlagsmonopol, sondern überhaupt kein Vorschlagsrecht für die Gesetzgebung besitzen. Es sollte nur dem Parlament und der von ihm gewählten Regierung zustehen.

Das Vorschlagsmonopol der Kommission ist nicht nur undemokratisch und widerspricht dem Prinzip der Gewaltenteilung, es fördert auch die Regelungsflut: Erfahrungsgemäß sind Parlamentarier weit weniger detailverliebt als Bürokraten.

Selbst wenn die Kommission auf Wunsch des Parlaments oder des Rates einen Rechtsakt entwirft, bestimmt sie selbst den Inhalt. Den Vorschlag gegen den Willen der Kommission zu ändern ist nicht einfach. Denn während der Rat die Vorschläge der Kommission in der Regel mit qualifizierter Mehrheit in Kraft setzen kann, darf er abweichende Beschlüsse nur einstimmig fassen.

In den Regelungs- und Verwaltungsausschüssen, die über die Durchführung der europäischen Rechtsetzung entscheiden, benötigen die Mitgliedstaaten sogar eine qualifizierte Mehrheit, um die Kommission aufhalten zu können. Die Kommission ist in der Lage, ihren Willen gegen eine Mehrheit der Mitgliedstaaten durchzusetzen.

Weil die Kommission das Vorschlagsmonopol hat, kann sie jeden Entwurf blockieren, der ihren Besitzstand - den acquis communautaire - antastet. Selbst wenn sich eine Gemeinschaftsregel nicht bewährt hat, kann sie nicht wieder rückgängig gemacht werden, wenn die Kommission auf der Bremse steht. Die Allmacht der Kommissare - und damit verbunden das viel beklagte Demokratiedefizit - ist weithin dafür verantwortlich, dass die Interessengruppen auf der europäischen Ebene mehr Einfluss haben als in irgendeinem der Mitgliedstaaten. Normalerweise sind Politiker, weil sie an ihre Wiederwahl denken, gegenüber den Wünschen großer Verbände zugänglicher als Beamte. In Brüssel aber vertreten die meisten Lobbyisten keine Massenorganisationen, sondern relativ kleine, sehr spezielle Wirtschaftsverbände, die bei Wahlen irrelevant und deshalb für Politiker uninteressant sind. Gegenüber den Gunstbezeugungen dieser Gruppen erweisen sich die Beamten, wie die Praxis zeigt, zumindest als ebenso anfällig wie die Politiker.

In Brüssel sind mehr als 3000 Interessenverbände vertreten. Die Zahl der Lobbyisten wird auf etwa 15 000 geschätzt. Seit 1994 existiert sogar ein Institut, das sich auf die Ausbildung von EU-Lobbyisten spezialisiert hat (Institut Européen des Affaires Publiques et du Lobbying). Sie alle bedrängen die Kommission, immer neue Richtlinien zu erlassen.

Man kann den Einfluss der Interessenverbände an der Gesetzgebung und dem Haushalt der Europäischen Gemeinschaft genau ablesen. Ein amerikanischer Ökonom stellte fest, dass 78 Prozent der entsprechenden Angaben des Amtsblatts der Befriedigung von Interessengruppen - vor allem natürlich der Landwirtschaft - dienten. Ich selbst fand heraus, dass 72 Prozent der EU-Ausgaben bevorzugten Interessengruppen zuflossen.

Auch die notorisch protektionistische EU-Außenhandelspolitik wird natürlich von europäischen Produzentenverbänden gefordert und durchgesetzt. Die "Festung Europa" schützt ihre Zünfte und hält ihre Bürger in Festungshaft - kein Wunder, dass deren Europa-Begeisterung immer weiter fällt.

Rückgabe von Kompetenzen an die Mitgliedsländer

Die organisierten Interessen profitieren nicht nur vom Desinteresse der Wahlbürger und der nationalen Finanzminister. Auch die Zentralisierung der Politik und die Bürokratielastigkeit der europäischen Gesetzgebung stärken ihren Einfluss.

Was ist zu tun? Wie kann eine deutsche Regierung dazu beitragen, das Bürokratieproblem der Europäischen Union zu entschärfen und die EU damit bürgernäher zu machen?

Erstens müsste sie auf Erfolge beim Zurückschneiden der eigenen Bürokratie verweisen können. Leider aber wuchs das Heer der deutschen Staatsdiener in 30 Jahren um 45 Prozent.

Zweitens müsste Berlin darauf hinarbeiten, dass die EU-Kommission ihre Sonderrechte in der europäischen Rechtsetzung aufgibt. Sie muss sich der Gewaltenteilung beugen. Ein Vorschlagsrecht steht ihr nicht zu. Auch die erforderlichen Mehrheiten in Rat und Parlament dürfen nicht mehr von den Wünschen der Kommission abhängen - sofort würden dem Regulierungsdrang der Brüsseler Bürokratie Grenzen gezogen.

Gegen Bürokratieprobleme hilft drittens die Dezentralisierung. Wenn man schon nicht auf die Bürokratie verzichten kann, müssen sich ihre Aktivitäten zumindest nach Möglichkeit dorthin verlagern, wo sie am wirkungsvollsten kontrolliert werden können. Dezentralisierung schafft Vergleichsmöglichkeiten und stärkt die Kontrollanreize. Für die Europäische Union bedeutet das, dass in einzelnen Fällen auch eine Rückübertragung von Kompetenzen an die Mitgliedstaaten oder Bundesländer infrage kommt. Der Besitzstand der Kommission und des von ihr geschaffenen Imperiums kann kein Tabu sein.

Dort, wo die Europäische Kommission sinnvollerweise zuständig ist, stellt sich schließlich die Frage, wie sie besser kontrolliert werden kann. Wer soll die Kontrolle dieser mächtigen Bürokratie übernehmen? Manche meinen: das Europaparlament. Nach aller Erfahrung ist jedoch der Kontrollanreiz eines Euro-Parlamentariers denkbar gering, und im Zweifel findet er oder sie die Zentralisierung vernünftiger.

Andere wie der schwedische Ministerpräsident Göran Persson und der britische Außenminister Jack Straw sind deshalb der Meinung, dass der Europäische Ministerrat das bessere Kontrollorgan wäre. Nach dieser Reformkonzeption wird die Kommission eine reine Ministerialbürokratie. Jede Generaldirektion untersteht einem Ratsmitglied und führt dessen Anordnungen aus. Der zuständige Kommissar ist sein Staatssekretär. Auf ein Gremium dieser Staatssekretäre kann verzichtet werden. Die zuständigen Ratsmitglieder bilden zusammen das europäische Kabinett. Sie sind zugleich Minister in ihrem Heimatstaat und in der Union.

Das gab es übrigens schon im deutschen Kaiserreich. Bismarck zum Beispiel war in den 1880er Jahren zugleich Reichskanzler und der für die Sozialgesetzgebung zuständige preußische Handelsminister.
zeit